Ieri

L’Amministrazione comunale di Catania recentemente si era proposta di coinvolgere le parti sociali, imprenditoriali e professionali nel processo di stesura del piano regolatore della città attraverso il reciproco confronto su una relazione sulle impostazioni generali del piano, che avrebbe dovuto concludere la fase di concertazione già da tempo avviata con esse, in vista della presentazione del piano al consiglio comunale.

L’iniziativa, se da un lato si presentava come un volenteroso tentativo di partecipazione a tale processo, dall’altro ha suscitato notevoli perplessità nelle parti che si volevano coinvolgere.

In quanto al tentativo che ho chiamato “volenteroso”, va detto che l’iniziativa avrebbe potuto sortire effetti positivi, a patto che l’Amministrazione fosse stata disposta ad apportare modifiche al piano già predisposto, ove si fossero riconosciuti validi i rilievi, le osservazioni e i suggerimenti che avrebbero potuto venire fuori dal confronto.

In quanto alle perplessità, va detto che esse apparvero fondate per il fao che l’Amministrazione pretendeva di denominare la sua iniziativa come “concertazione”. Infatti se così fosse stata, essa sarebbe dovuta avvenire prima della predisposizione del piano e non dopo, tra l’altro, poi, su quello che in effetti era solo un documento di principi riformatori del piano.

D’altro canto, onestamente, c’è da chiedersi come sarebbe stato possibile fare altrimenti con la legislazione vigente, visto che non è possibile esaminare il piano nella sua interezza prima che esso sia presentato al consiglio comunale. E c’è da chiedersi anche come sarebbe stato possibile “concertare” con le forze sociali e professionali il piano durante la sua redazione, affidata ad un team di progettisti che hanno agito su linee indicate dall’Amministrazione nei documenti programmatici (direttive, schema di massima, etc.) già emanati o su linee successive che sono venute fuori in itinere. 

È chiaro, perciò, che, allo stato attuale, non aveva senso di parlare di “concertazione” se non ex post, anche se, a mio parere, non si tratta di “concertazione” ma, più correttamente, di confronto o parere, più o meno condiviso, con probabili effetti sul piano già predisposto.

Oggi

Oggi, a piano consegnato al Consiglio Comunale per la sua adozione, è possibile “concertare” qualcosa con le forze sociali, imprenditoriali, professionali per renderlo meglio condiviso?

Se per “concertazione” si vuole intendere confronto, pareri, suggerimenti, e così via, la cosa appare fattibile, anche se, personalmente, continuo a ritenere che la vera concertazione va fatta ex ante e, soprattutto, in itinere. Ma abbiamo già notato che quest’ultima è impossibile attuarla con la legislazione vigente.

In quanto a quella ex ante, va però notato che in effetti essa c’è stata e il suo risultato appare nel documento delle direttive che il Consiglio Comunale si è dato prima di dare inizio al processo di pianificazione, documento che ha raccolto tutte le indicazioni venute proprio da tali forze, oltre a tutte quelle portate da enti, associazioni, cittadini.

Per cui, non solo è possibile, ma è auspicabile, che adesso si avvii questo tipo di concertazione, anche se ex post, che dovrebbe vertere, non tanto sugli aspetti tecnico-urbanistici del piano, quanto, soprattutto, sulla verifica della adesione del piano ai principi dettati dal documento programmatico costituito dalle direttive del Consiglio Comunale.

Si tratta, in ultima analisi, di effettuare un confronto corretto tra Amministrazione e forze sociali, imprenditoriali e professionali che aiuti il dibattito squisitamente politico che andrà a farsi nel Consiglio Comunale sui temi del piano, sui suoi obiettivi e sulle sue strategie, confronto che dovrebbe portare ad eventuali suggerimenti migliorativi del piano. 

Domani

Chiarita la portata del tipo di concertazione possibile per il PRG catanese, il discorso va ripreso nella prospettiva di attuare questo tipo di azione, ormai ritenuto indispensabile per una corretta e democratica pianificazione.

Si può, infatti definire la “concertazione”, come un metodo di vera e propria partecipazione democratica alle scelte condivise.

Esso, però, presuppone un substrato di cultura e di formazione politica e tecnica che stenta ancora, almeno in Sicilia, a svilupparsi e maturare, anche se, doverosamente, va detto che si vedono segnali incoraggianti in questo senso.

L’esigenza, infatti, di adeguare le politiche territoriali, locali e regionali, alle direttive e alle prescrizioni europee in sede di attingimento alle cospicue risorse per lo sviluppo, sta cominciando a far maturare le istituzioni pubbliche e tutta la gamma di operatori privati verso strategie e tattiche operative, fondate proprio sulla “concertazione”, che impongono modi innovativi di progettazione e di concezione degli interventi sul territorio.

POR, PIT, PUT, PRUSS, Contratti di quartiere, GAL dei programmi LEADER, e così via, stanno cominciando ad abituare la classe politica, sociale e imprenditoriale, assieme a quella professionale, a “concertare” iniziative e progetti, in percorsi innovativi nella cultura e nel modo di confrontarsi che fanno bene sperare per il domani.

Ma in questo domani sarà possibile “concertare” un piano regolatore secondo una legislazione, nazionale e regionale, che prenda atto del mutamento di indirizzo culturale e tecnico della pianificazione?

In Sicilia, su questo tema, c’è una grossa novità. L’Assessorato regionale del territorio e ambiente ha emesso recentemente le “linee guida per la riforma urbanistica regionale”, documento importantissimo che pone le basi per una riforma, ormai improcrastinabile, sia per l’imminente legge quadro nazionale che delegherà alle legislazioni regionali tutto un complesso di incombenze prima assegnate alla legge nazionale, sia per “eliminare nella legislazione regionale una serie di norme che inutilmente appesantiscono il quadro normativo, facendolo diventare un insieme di costrizioni, obblighi, etc., che costituiscono una concezione della pianificazione di tipo aprioristico, senza lasciare spazio perciò al progetto di piano, alla sua ideazione e immaginazione”.

Il documento stabilisce, tra i principi generali di governo del territorio, quello della partecipazione e quello della concertazione.[1]  

La partecipazione, per ogni livello di pianificazione, deve garantire “una procedura che consenta a tutti i cittadini, singoli o facenti parte di associazioni di interesse collettivo di partecipare al processo decisionale di piano con propri contributi.”.

La concertazione “regola i rapporti tra gli enti territoriali e l’ente di pianificazione, dando priorità all’interesse collettivo.”.

 Come si vede, la Regione finalmente vuole adeguare la propria legislazione urbanistica agli stessi principi che oggi governano i progetti di sviluppo di matrice europea che vanno ad incidere sul territorio e che spesso si arenano dinanzi a strumenti urbanistici inadeguati, per non dire a volte addirittura assenti. Quanti Comuni dell’Isola sono ancora senza piano regolatore? Una recente inchiesta regionale ne enumera almeno la metà.

Tra l’altro, va notato, viene chiarita la differenza tra “partecipazione” e “concertazione”, di cui la prima assume un carattere totalmente innovativo, almeno per la Sicilia , e che dovrebbe portare a forme di partecipazione democratica alla formazione dei piani urbanistici non ancora sperimentate ma certamente suggestive nella loro delineazione.

Non solo, ma il principio della partecipazione assume anche un’importantissima valenza normativa per la sua obbligatorietà. Il documento, infatti afferma: “La procedura partecipativa deve essere un preciso contenuto dello strumento stesso … Il mancato adempimento di tali procedure interrompe l’iter amministrativo del piano.”

In quanto alla concertazione viene riaffermato il principio del rapporto e del confronto tra “enti territoriali” ed “ente di pianificazione”, dove tra i primi si possono senz’altro comprendere le forze sociali, imprenditoriali e professionali, e che, logicamente, verteranno prima sui principi generali dei piani e poi sul controllo del risultato.

In altri termini la concertazione dovrà essere sia ex ante, sia ex post, sia anche in itinere, se vorrà avere risultati positivi sull’espressamente richiamato interesse collettivo.

E … dopodomani?

Perché parlare di dopodomani, se il tema dell’oggi è il PRG di Catania e la concertazione, vera o presunta?

Anzitutto, tolto l’ostacolo della concertazione ex ante, che può assimilarsi ai contributi da ogni parte dati al Consiglio Comunale per stilare la direttive per la redazione del piano, non ci resta che proiettare la nostra vista, non solo verso l’orizzonte prossimo (il domani), in quanto esso è già delineato dalle pratiche europee di cui si è detto e dalle linee guida per la riforma delle legge urbanistica regionale, ma verso un orizzonte ancora più lontano, che, peraltro, è stato raggiunto, con notevoli risultati, in altri luoghi e paesi.

Si tratta di una forma ancor più avanzata di pianificazione che non produce decisioni conclusive, peraltro improbabili nell’attuale presa di coscienza della imprevedibilità degli eventi, ma viene esercitata nei modi con cui le decisioni vengono “democraticamente prese nel fluire del tempo e degli eventi stessi”[2].

Tale forma di pianificazione è stata chiamata dal suo autore, John Friedmann, con il suggestivo termine di “pianificazione non euclidea”.

È una pianificazione che alle tre dimensioni fisiche dello spazio aggiunge la dimensione temporale, cioè il tempo reale degli accadimenti quotidiani invece che il tempo futuro immaginato che è precipuo, sia della pianificazione tradizionale, sia di quella più avanzata come la pianificazione strategica.

Queste, infatti, lavorano su scenari futuri alternativi, frutto delle scelte strategiche e degli obiettivi che si vogliono raggiungere, ma pur sempre immaginati e non reali. Mentre i pianificatori, secondo la concezione non euclidea, “saranno sempre più nel pieno delle cose invece che nella aleatorietà delle azioni che la loro pianificazione pretenderebbe dirigere sotto il modello tradizionale” perché cercano costantemente “l’iterazione fronte a fronte con il tempo reale”.

“Questo non significa che sia futile immaginare un tempo futuro, che non serva avere progetti, simulazioni e altri studi sui quali potere o dovere basare le azioni da svolgere negli anni a venire. La preoccupazione per il futuro continuerà a giocare una carta importante nella pianificazione”.

Il punto è un altro. Secondo il nostro autore “l’enfasi della pianificazione non euclidea dovrà porsi nei processi che operano nel tempo attuale o reale, perché i pianificatori possono essere efficaci solo nel presente effimero e comunque senza decidere”.

Si tratta certamente di un’idea che sembra azzardata. Come possono, infatti, i pianificatori essere efficaci senza potere decidere? Qui sta il salto originale di concetto: se, dice l’autore, la pianificazione non euclidea pretende di essere una continua “iterazione fronte a fronte con il tempo reale” e questo tempo è mutevole, è effimero, allora non è possibile prendere decisioni che riguardano il tempo futuro, sconosciuto e imprevedibile.

E allora, che fare, se non si può decidere? Si tratta di introdurre nella pianificazione uno stile nuovo, dove si intrecciano negoziazione, apprendimento sociale, presenza continua, innovazione, conoscenza, azione, retroalimentazione critica, e quant’altro l’autore stesso propone nel dare le caratteristiche del suo modello di pianificazione.

Ne discende la caratteristica eminentemente politica che questa forma di pianificazione assume poiché coinvolge il pianificatore nella stessa attuazione delle strategie e delle tattiche, diversamente dai modelli tradizionali che considerano la pianificazione come pratica effettiva e neutra rispetto ai suoi effetti sociali e politici.

Così come emerge la sua caratteristica negoziale in quanto si persegue la congiunzione della conoscenza esperta, tipica dell’attuale pianificatore, con quella sperimentale, tipica delle persone non specialistiche, cercando diversità di soluzioni e sollecitando la partecipazione e la capacità della gente verso la pratica attiva in un processo di mutuo apprendimento e aiutando la creazione del senso della solidarietà collettiva.

Il modello, infine, si basa sull’apprendimento sociale, diversamente dai modelli tradizionali che orientano la loro attività nella produzione di documenti chiudendosi, di fatto, alla verifica effettiva del pubblico che viene riservata solo agli aspetti formali della pianificazione (pubblicità degli atti, osservazioni ex post, relative deduzioni, etc.).

Il sistema dell’apprendimento sociale, invece, difende e diffonde un processo aperto nel quale giocano la retroalimentazione critica, il procedimento veramente democratico, la diffusione dell’informazione, e, nello stesso tempo, una leadership sicura e coraggiosa che non abbia paura ad ammettere i propri errori, una cultura politica che non vada dietro ai vantaggi immediati, una capacità di indagine e di riconsiderazione delle strategie impiegate, dell’immagine e dei valori assunti.

A ben vedere, il tipo di pianificazione proposto da Friedmann apparirebbe non lontano dal modello strategico che molti Paesi stanno sperimentando con un certo successo e che, per il nostro, costituisce il banco di prova nel quadro della auspicata riforma urbanistica.

Il modello della pianificazione non euclidea aggiunge, però, non poco al modello strategico, innovandolo soprattutto concettualmente nella considerazione del fattore spazio-temporale che travolge e ribalta le stesse pratiche innovative, per non dire di quelle ancora tradizionali.

In quanto alle differenze tra il modello di Friedmann e i modelli attuali, si pensi alla capacità che esso contiene di cogliere efficacemente le forme del tempo mutevole nel loro concorrere agli obiettivi della pianificazione.

Si pensi anche al ruolo politico che assume il pianificatore coinvolto nella stessa attuazione delle strategie e delle tattiche di piano. Lo stesso concetto di negoziazione in esso assume significati diversi e, direi, molto più pregnanti di quelli portati avanti dalla pianificazione strategica.

Nel modello, infatti, la negoziazione viene vista come il risultato dell’unione della conoscenza esperta con quella sperimentale e non codificata, di cui divengono conseguenze dirette sia la partecipazione, sia la ricerca delle diversità di soluzioni, sia, ancora, la creazione del senso di solidarietà collettiva.

Il concetto più innovativo del modello non euclideo sta, però, nell’apprendimento sociale, che costituisce il fulcro attorno a cui ruota la nuova concezione di pianificazione. Si tratta di uno strumento fortemente connotato da una carica educativa e formativa per tutti gli attori della pianificazione. L’informazione diffusa, la retroalimentazione critica, il procedimento democratico, se correttamente e pazientemente perseguiti sono certamente mezzi di promozione e di crescita culturale i cui effetti non possono che essere benefici per la società civile nel suo complesso.

Si è prima accennato che questo modello di pianificazione è già stato applicato con successo in altri Paesi, come il Brasile, la Germania e l’Australia.

Alcuni suoi elementi distintivi sono presenti in Sicilia già in alcune iniziative di matrice europea, come i gruppi di azione locale (GAL) dei progetti LEADER di sviluppo rurale, dove gli attori locali, pubblici e privati, si stanno abituando a colloquiare tra loro con procedure di partecipazione collettiva che sta riproducendo caratteristiche molto vicine a quelle del modello di Friedmann.    

Lo stesso vale per i contratti di quartiere, che nascono e si realizzano con processi dove il tempo reale assume un ruolo essenziale per il loro successo, per il coinvolgimento dei soggetti pubblici e privati e della stessa popolazione attraverso le prescrizioni dell’organizzazione permanente della partecipazione collettiva.

Negli esempi citati emerge la caratteristica distintiva della dottrin a di Friedmann che egli riassume nel concetto della conoscenza/azione, nel quale sono presenti tutti gli aspetti prima esposti.

Un concetto ellittico dove dalla conoscenza si passa all’zione e viceversa in un ciclo virtuoso che impegna in maniera interattiva tutti gli attori della pianificazione allo scopo di ottenere piani flessibili e sempre attuali.

Ci si chiede, allora, se non sia il caso di cominciare a pensare ad un tipo di pianificazione che mutui il modello di Friedmann, prima nella cultura politica e tecnica e poi nella legislazione regionale.  

Esso darebbe alla Sicilia una primogenitura simile a quella che la Sicilia ha avuto in tempi non remoti per iniziative legislative innovatrici come il piano di sviluppo regionale degli anni ‘90, che restò nei cassetti della giunta regionale, mentre ebbe applicazione in altre regioni, o come l’assistenza tecnica in agricoltura, o ancora l’invenzione dello schema di massima del PRG, e così via.

Non “vale la pena provare”, per usare le stesse parole di Friedmann quando conclude l’esposizione della sua dottrina?  

[1] Alle linee guida è seguita, ancor più recentemente, l’emissione del Disegno di Legge dell’Assessore Regionale del Territorio e dell’Ambiente per la riforma urbanistica regionale, dove è inserito i principi della partecipazione e della concertazione.    

[2] Le scritte in corsivo sono estratte da: Friedmann J., Pianificazione e dominio pubblico: dalla conoscenza all’azione, 1993, Edizioni Dedalo, Bari.